Databáze Cesta do Evropské unie

Detail

Regionální politika zaujímá velmi významné postavení nejen v rámci celkové hospodářské politiky Evropské unie (dříve Evropských společenství), ale i v rámci celkové politiky, což dokumentuje skutečnost, že z hlediska finančních prostředků, vynakládaných na zabezpečení svých cílů, se dlouhodobě řadí na 2. místo hned za agrární politiku. Tato pozice vyplývá z formulace cílů evropské integrace, kdy Evropská společenství si už ve svých zakládacích smlouvách z r.1957 položila za prvořadý cíl vyvážený hospodářský rozvoj a odstraňování rozdílů v ekonomické a životní úrovni regionů jako nezbytnou podmínku pro dosažení hospodářské a sociální koheze.

Uvedený cíl je podrobněji specifikován v článcích 130a - 130e “Aktu o jednotné Evropě” z r.1986, kde úloha regionální politiky při jeho zabezpečování je ve vazbě na uplatňování vnitřního trhu explicitně zdůrazněna. Základní je přitom článek 130a, jehož znění je následující: “K podpoře celkového harmonického vývoje Společenství rozvíjí a uskutečňuje aktivity vedoucí k posilování své ekonomické a sociální soudržnosti. Společenství se zaměřuje zvláště na zmenšování nerovnoměrností mezi různými regiony a zaostalosti regionů, jimž se dostává nejmenší podpory.”

2. VÝVOJ REGIONÁLNÍ POLITIKY V LETECH 1957 - 1988

V tomto období můžeme vymezit dvě etapy vývoje regionální politiky : 1957-1974 a 1975-1988.

Období let 1957-1974
Tato etapa je charakterizována individuálním přístupem členských zemí, kterých bylo až do r.1973 jen 6, k regionální politice. Společné přístupy a koordinace na mezinárodní úrovni se prakticky neuplatňovaly. Příčiny byly následující:

· Integrace byla v počátcích a hlavní pozornost byla věnována makroekonomickým otázkám (zejména odstraňování obchodních bariér).
· Mezi 6 členskými státy existovala relativní konvergence v ekonomické úrovni, což snižovalo nezbytnost společné regionální politiky.
· Ve státech s největšími vnitřními regionálními rozdíly (Francie a Itálie) se regionální politika uplatňovala již od konce 40. let, a proto v těchto zemích nebyla zprvu ochota přijímat mezinárodní obecné principy této politiky.
· Neexistovaly společné instituce a orgány pro regionální politiku. “Generální ředitelství Komise Evropských společenství odpovědné za regionální politiku (DG XVI)” vzniklo až v r.1968.

Období let 1975-1988
V r.1973 byly do tehdejšího Evropského společenství (ES) přijaty Velká Británie, Irsko a Dánsko. Rozšířením ES vzrostly nejen sociálně ekonomické rozdíly mezi členskými státy, ale i na úrovni jednotlivých regionů. To pochopitelně ztížilo podmínky pro zabezpečování sociální a ekonomické koheze jako jednoho ze základních integračních cílů. Právě Velká Británie jakožto země s velkými vnitřními regionálními rozdíly a kolébka regionální politiky očekávala přínos ze svého zapojení do ES právě v této oblasti a začala prosazovat vznik společné regionální politiky, financované na bázi jednotného fondu regionálního rozvoje.

Výsledkem bylo založení Evropského regionálního rozvojového fondu (ERDF) v r.1975, jehož cílem bylo snižovat velké regionální rozdíly v ES spojené zejména s převahou zemědělství a strukturálními změnami v průmyslu v nejvíce postižených regionech. Podíl ERDF na celkovém rozpočtu EU činil v r.1975 4,8% a do r.1986 se zvýšil na 8,6%. Většina prostředků byla uvolňována na národní projekty regionální politiky, které však z hlediska integrace byly významné pro snižování regionálních rozdílů v rámci celého ES. Vznikaly však již i nadnárodní projekty, zejména ve sféře přeshraniční spolupráce, která se v souvislosti s intenzívním odstraňováním hraničních bariér dynamicky rozvíjela. Největšími příjemci prostředků z ERDF byly Itálie, Velká Británie, Irsko a později po svém přijetí do ES Řecko, Španělsko a Portugalsko.

V r.1986 byly přijaty první dva společné programy regionální politiky týkající se celého ES:

VALOREN - Zhodnocení vnitřního energetického potenciálu.

V r.1988 pak následovaly:

RESIDER - Podpora oblastí postižených krizí hutnické výroby

RENAVAL - Podpora oblastem postiženým úpadkem loďařství.

3. STRUKTURÁLNÍ A REGIONÁLNÍ POLITIKA EU OD R.1989 DO SOUČASNOSTI

I když nové pojetí regionální politiky uplatňované v ES přineslo pozitivní výsledky spočívající ve snížení regionálních rozdílů, bylo třeba v souvislosti se vstupem Španělska a Portugalska do ES v r.1986, které se staly velkými příjemci pomoci, hledat efektivnější způsoby realizace integračních cílů ve sféře regionální politiky. Kritizována byla zejména nízká míra koordinace regionální politiky se zemědělskou a sociální politikou ve sféře koncepční i finanční.

Pro odstranění této překážky bylo v r.1988 nejvyššími orgány ES přijato rozhodnutí o integraci regionální politiky s částí sociální a agrární politiky do tzv. strukturální politiky.

Pro období 1989-1993 bylo stanoveno celkem 5 cílů strukturální politiky, které se osvědčily a zůstávají v platnosti i pro současné období, tj. 1994 - 1999. Jejich specifikace a definiční kritéria jsou následující:

Cíl 1. Rozvoj a strukturální přeměna zaostávajících regionů

Za zaostávající regiony jsou považovány ty, v nichž je hrubý domácí produkt na 1 obyvatele v průběhu posledních 3 let nižší než 75% průměru Evropské unie (EU). V roce 1993 žilo v těchto regionech 26,6% obyvatel EU.

Při řešení problémů těchto regionů je důraz kladen na:

· přímé investice za účelem tvorby trvalých pracovních míst
· infrastrukturu potřebnou pro ekonomický rozvoj, včetně transevropských sítí (doprava, telekomunikace, energie), a infrastrukturu pro životní prostředí
· různé služby malým firmám (poradenství, establišment, finanční inženýrství apod.) za účelem zvýšení lokálního a regionálního potenciálu; výzkum a vývoj
· investice do školské a zdravotnické infrastruktury
· profesní vzdělávání, zahrnující vzdělávání ve školství, výzkumu a správě; pomoc při zaměstnávání
· různá opatření pro rozvoj venkova (adaptace agrárních struktur, cestovní ruch, ochrana venkovského dědictví atd.).

Cíl 2. Konverze regionů vážně postižených hospodářským úpadkem

Do této kategorie jsou zahrnuty regiony, kde:

· míra nezaměstnanosti převyšuje průměr EU
· zaměstnanost v průmyslu převyšuje průměr EU a zároveň zaznamenává velký pokles.

Podle sekundárních kritérií sem mohou být zařazeny i další specifické oblasti, jako jsou území přiléhající k regionům vymezeným podle hlavních kritérií, či území se strukturálními problémy neprůmyslového charakteru (např. orientovaná na rybolov). V r.1993 žilo v těchto regionech necelých 15% obyvatel EU.

Opatření regionální politiky jsou zaměřena na zaměstnanost a na vytvoření atraktivních podmínek pro firmy. Konkrétně jde o:

· investice do nových ekonomických činností
· infrastrukturu, zejména pro obnovu průmyslových areálů a ochranu životního prostředí
· různé služby malým firmám, výzkum a vývoj, profesní vzdělávání, pomoc v zaměstnanosti atd.

Cíl 3. Boj proti dlouhodobé nezaměstnanosti (delší než 12 měsíců) a pracovní integrace mladých lidí (do 25 let)

Jde o sociální cíl strukturální politiky realizovaný na celém území EU. Při jeho realizaci je důraz kladen na přístupy k zaměstnanosti a vzdělávání:

· pomoc při integraci mladých lidí a těch, kteří pravděpodobně budou nezaměstnaní dlouhou dobu, do pracovního života, zejména prostřednictvím dočasné pomoci při zaměstnávání
· zlepšování vzdělávacích struktur a zaměstnaneckých úřadů a školení jejich pracovníků
· profesní vzdělávání (zejména školení, které je ekvivalentní s řádným školstvím), iniciační a kontinuální vzdělávání
· rovnost příležitostí pro muže a ženy na trhu práce.

Cíl 4. Adaptace pracovní síly na průmyslové změny a změny ve výrobě

Pro tento cíl platí to samé, co pro cíl č.3. Opatření jsou soustředěna na nové pracovní schopnosti a dovednosti:

· předvídání trendů na trhu práce a požadavků na pracovní předpoklady
· profesní vzdělávání a rekvalifikace v návaznosti na předchozí bod; pomoc při adaptaci vzdělávacích systémů.

Cíl 5a. Strukturální přeměna zemědělství

Jedná se o cíl zemědělské politiky zaměřený na strukturální diverzifikaci agrárních výrobních struktur (včetně rybolovu). Opět je v rámci EU celoplošně realizován. Úkolem je pomoci předmětným sektorům (zemědělství a rybářství) při jejich modernizaci a adaptaci na nové ekonomické podmínky.

Konkrétně to jsou:

· podpora zemědělských příjmů, podpora mladých farmářů a sdružení farmářů
· investice na snižování výrobních nákladů, na zlepšení životních a pracovních podmínek a na podporu ekonomické diverzifikace
· zpracování a marketing zemědělských a rybářských produktů.

Cíl 5b. Rozvoj a strukturální adaptace agrárních regionů

Do tohoto cíle jsou zahrnuty regiony, které splňují alespoň dvě ze tří kritérií:

· vysoký podíl zaměstnanosti v zemědělství
· nízká příjmová úroveň v zemědělském sektoru
· nízká hustota zalidnění nebo výrazné depopulační trendy.

Do uvedeného cíle mohou být rovněž zařazena území splňující sekundární kritéria definovaná jednotlivými členskými státy, jako jsou např. depopulace, nízká hustota zalidnění, periferní poloha či citlivost na společnou zemědělskou politiku. V r. 1993 žilo v regionech zařazených do tohoto cíle 8,2% obyvatel Společenství.

Primárním účelem opatření je podpora alternativních aktivit ve venkovských územích. Za tím účelem se podporují:

· investice , zejména do infrastruktury, aby se vytvořila pracovní místa mimo zemědělství (v malých firmách, cestovním ruchu apod.) a chránilo životní prostředí.
· různé služby pro malé firmy; výzkum a vývoj; vzdělávání; zlepšování podmínek, zejména v pozemkovém vlastnictví a práci v zemědělství; různá opatření rurálního rozvoje.

Cíl 6. Rozvoj řídce zalidněných regionů ve Švédsku a Finsku

Tento nový cíl strukturální politiky byl zformulován v r.1995 po přijetí Švédska a Finska do EU. Předmětem jsou řídce osídlené oblasti v severních částech obou zemí, kde hustota zalidnění nepřevyšuje 10 obyvatel na 1 km čtverečný.

Z uvedených cílů jsou předmětem regionální politiky cíle č.1, 2, 5b a 6. V roce 1993 v nich (bez cíle č.6) žilo 51,72% obyvatel tehdy 12 členských zemí EU. V regionech zařazených mezi uvedené cíle žila veškerá populace Řecka, Irska a Portugalska. Naopak nejnižší podíl populace žijící v podporovaných regionech byl v Dánsku (15,5%) a Nizozemí (24,1%).

4. STRUKTURÁLNÍ FONDY

Opatření strukturální politiky k zabezpečení jejích cílů se uskutečňují prostřednictvím tzv. strukturálních fondů:

1. Evropský regionální rozvojový fond (ERDF). Z jeho prostředků je financována pomoc problémovým regionům zaměřená především na výrobní investice, infrastrukturu a rozvoj malého a středního podnikání.
2. Evropský sociální fond (ESF). Slouží pro financování rekvalifikací a rozvoje zaměstnanosti.
3. Evropský zemědělský garanční a podpůrný fond (EAGGF). Je určen pro podporu přeměny agrárních struktur a rozvoje venkovských území.
4. Finanční nástroj pro podporu rybářství (FIFG). Byl založen v r.1993 a je zaměřen na restrukturalizaci rybářského odvětví.

Na uvedené fondy bylo pro období 1994-1999 vyčleněno 141.5 mld ECU, což je zhruba 30% všech rozpočtových prostředků EU. Z uvedené částky je určeno 122.5 mld ECU na realizaci cílů regionální politiky (nejvíce na cíl č.1: 93.8 mld ECU). Největšími příjemci pomoci jsou (v mld ECU): Španělsko 32.6, Itálie 20.5, Irsko 20.5, Německo 19.9 (především nové spolkové země), Portugalsko 15.2 a Francie 12.5.

5. PRINCIPY STRUKTURÁLNÍ POLITIKY

Realizace strukturální politiky se řídí následujícími principy:

1. Zásada koncentrace úsilí. Spočívá v tom, aby činnost Fondů byla podřízena sledování stejných cílů, aby jejich prostředky byly využívány co nejúčelněji a nebyly rozmělňovány na řadu drobných a méně významných akcí.
2. Princip partnerství. Vyžaduje, aby se na konkrétním rozdělení a využití prostředků poskytovaných EU v rámci jednotlivých programů v co nejširší míře podílely samotní příjemci, tj. regiony, pro něž jsou prostředky určeny. Obvykle se vyžaduje 50 %ní finanční spoluúčast.
3. Princip plánování a programování. Zde se klade důraz na komplexní přístup k řešení problémových regionů v co nejširších časových a prostorových souvislostech.
4. Princip průběžného sledování a vyhodnocování prováděných opatření a celkové efektivnosti vynakládání prostředků.
5. Princip adicionality. Stanovuje, že prostředky vynakládané ze společného rozpočtu EU mají pouze doplňovat ostatní veřejné výdaje a nikoli je nahrazovat. Členské státy nemohou v žádném případě využívat prostředky EU poskytované v rámci strukturální politiky jako náhražku vlastních rozpočtových výdajů.

Proces rozhodování o poskytnutí či neposkytnutí podpory určitému projektu má několik fází:

2/ Komise ES ve spolupráci s členským státem a dotyčným regionem vypracuje na základě rozvojového plánu tzv. CSF (Community support framework - Rámec podpory ze strany Společenství), ve kterém vymezí priority rozvoje a formy spoluúčasti Společenství.

3/ Členský stát vypracuje operační plán ve formě žádosti o podporu a rovněž dokument shrnující rozvojový plán a žádost o podporu.

4/ Komise ES na základě tohoto dokumentu přijme rozhodnutí o poskytnutí podpory.

6. PRINCIPY POUŽITÍ STRUKTURÁLNÍCH FONDŮ

Ze čtyř principů, které byly zavedeny reformou strukturální politiky z roku 1988 (koncentrace, programový přístup, partnerství a adicionalita) budou podrobněji v souladu se strukturou celého projektu objasněny partnerství a adicionalita.

1. Partnerství

Partnerství představuje jeden ze základních inovačních principů reformy Strukturálních fondů z roku 1988. Jeho podstata spočívá v kodifikaci velmi těsné spolupráce mezi Komisí jako výkonným orgánem Evropských společenství a všemi relevantními úřady a orgány na národní, regionální nebo lokální úrovni ve všech etapách přípravy a realizace programů naplňujících cíle strukturální politiky.

Princip partnerství je v současnosti legislativně zakotven v Nařízení Rady č.2081/93 z 20.července 1993 pozměňující Nařízení č.2052/1988 o úkolech Strukturálních fondů a jejich účinnosti a koordinaci jejich aktivit navzájem a s činností Evropské investiční banky a dalšími existujícími finančními nástroji (ve zkrácené podobě se užívá pojmenování “Systémové nařízení”). Konkrétně jde o oddíl II. (Ujednání pro strukturální operace), článek 4: Komplementarita, partnerství, technická pomoc, rozdělený do 4 odstavců. Jejich obsah je následující:

1. Činnosti Společenství budou takové, aby doplňovaly nebo přispívaly odpovídajícím aktivitám na úrovni členských zemí. Budou zakládány prostřednictvím úzkých konzultací mezi Komisí, zainteresovanými členskými státy a kompetentními úřady a orgány v rámci každého členského státu (při respektování národních pravidel a současné praxe), které budou ekonomickým a sociálním partnerem (pro Komisi) určeným členskou zemí na národní, regionální, lokální nebo jiné úrovni, se všemi stranami působícími jako partnery v realizaci společného cíle. Tyto konzultace jsou nazvány “partnerstvím”. Partnerství bude pokrývat přípravu financování, dále “ex ante” zhodnocení a monitoring a “ex post” vyhodnocení realizovaných činností.
Partnerství bude realizováno v plném souladu s příslušnými institucionálními, právními a finančními pravomocemi každého z partnerů.

2. Činností v souladu s opatřeními tohoto Nařízení a s opatřeními vztahujícími se k článku 3(4) a (5) Komise podnikne kroky a realizační opatření, aby zajistila, že činnosti Společenství jsou podporou cílů strukturální politiky definovaných v článku 1 a dávají přidanou hodnotu k národním iniciativám.
3. V rámci partnerství může Komise, v souladu s opatřeními obsaženými v článku 3(4), přispět k přípravě, realizaci a přizpůsobení činností finančními přípravnými studiemi a technickými pomocnými činnostmi lokálně v souladu s přístupem předmětného členského státu, a kde je to účelné, s úřady a orgány obsaženými v odstavci 1 článku 4.
4. Pro každý cíl budou úkoly rozděleny mezi Komisi a členský stát během přípravy činností v souladu s články 8 až 11a.

Tento princip (jako synonymum pojmu adicionalita lze použít “doplňkovost”) byl zaveden při reformě Strukturálních fondů v roce 1988, aby se zabránilo tomu, že tyto Fondy budou nahrazovat národní výdaje na realizaci příslušných cílů strukturální politiky.

Podstatu principu adicionality vystihuje článek 9 koordinačního Nařízení (Směrnice) Rady č.2082/93 z 20.července 1993 pozměňující Nařízení č.4253/1988 formulující podporu pro realizaci Nařízení č.2052/1988 týkajícího se koordinace aktivit různých Strukturálních fondů navzájem a s činností Evropské investiční banky a ostatních existujících finančních nástrojů,(ve zkrácené podobě se používá pojmenování “Koordinační nařízení”) který je součástí Oddílu III. (Systémy podpory Společenství). Obsah článku 9 je následující:

1. Aby se dosáhl skutečný ekonomický tlak, dotace ze Strukturálních fondů a Finančního nástroje pro podporu rybářství (FIFG) alokované pro každý členský stát do každého z cílů strukturální politiky (obsažených v článku 1 Nařízení č.2052/88) nesmějí nahrazovat veřejné výdaje na strukturální nebo obdobné účely vydávané členskými státy na celém území, zařazeném do příslušného cíle.
2. Za tímto účelem budou Komise a členské státy při založení a realizaci systému podpory ze strany Společenství zajišťovat, aby členský stát realizoval na celém předmětném území své veřejné strukturální či obdobné výdaje alespoň na téže úrovni jako v předchozím programovém (plánovacím) období. Nicméně budou přitom brány v úvahu makroekonomické podmínky, ve kterých se financování uskutečňuje, stejně jako řada specifických ekonomických podmínek a okolností, zejména pak privatizace, neobvyklá úroveň veřejných strukturálních výdajů realizovaných v předchozím programovém období a cykly v národní ekonomice.
Komise a členské státy rovněž souhlasí při zakládání systému komunitární podpory se způsobem systému verifikace adicionality.

3. Aby umožnily verifikaci principu adicionality, členské státy budou poskytovat relevantní finanční informace Komisi při předkládání plánů a poté pravidelně během realizace systému komunitární podpory.
V praxi je finanční spoluúčast Společenství na realizaci konkrétních projektů následující:

a) Pro cíl č.1 (strukturální přeměna zaostávajících oblastí) nepřesahuje podíl prostředků ze strany Společenství více jak 75% celkových nákladů a musí představovat alespoň 50% veřejných výdajů. V případě řeckých, irských, portugalských a španělských regionů může činit až 85% (zvýšení je financováno z tzv. Kohezního fondu.
b) Pro cíle č. 2, 3, 4, 5b nepřesahuje podíl prostředků ze strany Společenství 50% celkových nákladů a zároveň musí reprezentovat alespoň 25% veřejných výdajů.

1. Community Structural Funds 1994-99. Office for Official Publications of the European Communities, Luxembourg 1993. 87 str. ISBN 92-826-6272-1.

2.Council Regulation (EEC) 2082/93 of July 1993 amending Regulation (EEC) No 4253/88 laying down provisions for implementing Regulation (EEC) No 2052/88 as regards coordination of the activities of the different Structural Funds between themselves and with the operations of the European Investment Bank and the other existing financial instruments.

3.Council Regulation (EEC) 2081/93 of July 1993 amending Regulation (EEC) No 2052/88 on the tasks of the Structural Funds and their effectiveness and on coordination of their activities between themselves and with the operations of the European Investment Bank and the other existing financial instruments.

7. LEGISLATIVNÍ ZAJIŠTĚNÍ STRUKTURÁLNÍ POLITIKY

Opatření vztahující se k různým aspektům realizace strukturální politiky jsou po legislativní stránce zakotvena v tzv. Regulacích (tj. směrnicích či nařízeních) Rady EU. Z pohledu regionální politiky považujeme za nejvýznamnější následující:

· Nařízení Rady č.2081/93 z 20.července 1993 pozměňující Nařízení č.2052/1988 o úkolech Strukturálních fondů a jejich účinnosti a koordinaci jejich aktivit navzájem a s činností Evropské investiční banky a dalšími existujícími finančními nástroji.
· Nařízení Rady č.2082/93 z 20.července 1993 pozměňující Nařízení č.4253/1988 formulující podporu pro realizaci Nařízení č.2052/1988 týkajícího se koordinace aktivit různých Strukturálních fondů navzájem a s činností Evropské investiční banky a ostatních existujících finančních nástrojů.
· Nařízení Rady č.2083/93 z 20.července 1993 pozměňující Nařízení č.4254/88 formulující podporu pro realizaci Nařízení č.2052/88 týkajícího se Evropského regionálního rozvojového fondu.

POUŽITÁ LITERATURA A DOKUMENTY

1.Community Structural Funds 1994-99. Office for Official Publications of the European Communities, Luxembourg 1993. 87 str. ISBN 92-826-6272-1.

2. Guide to the Community Initiatives 1994-1999. European Commission. Luxembourg 1994. ISBN 92-826-8437-7. 104 str.

3. Doutriaux, Y.: La politique régionale de la CEE. Presses Universitaires de France, Paris 1992. 128 str. ISBN 2-13-044493-8.

4. Europe at the service of regional development. Office for Official Publications of the European Communities, Luxembourg 1994. 18 str. ISBN 92-826-8864-X.

5. Europe 2000+ (Cooperation for European territorial development). European Commission. Luxembourg 1994. 245 str. ISBN 92-826-9099-7.