Databáze Cesta do Evropské unie

Detail

	Cesta do Evropské unie
Svazek :	8. PODPORA REGIONÁLNÍ A MUNICIPÁLNÍ POLITIKY V EU
Část :	I. SROVNÁVACÍ ANALÝZA PŘÍSTUPU K REGIONÁLNÍ POLITICE VE VYBRANÝCH ZEMÍCH EVROPSKÉ UNIE
Kapitola :	A. Belgie

Text:Zkušenosti z uplatňování regionální politiky a politiky regionálního rozvoje v Belgii mohou být pro Českou republiku užitečné hned z několika důvodů:

· Jde o stát populačně téměř identický (10 101 000 obyvatel v r.1994)
· Charakter regionálních rozdílů vykazuje četné rysy obdobné situaci v ČR (nižší úroveň celkové regionální variability, největší problémy se vztahují k tradičním průmyslovým oblastem)
· Absolutní decentralizace pravomocí ve sféře regionální politiky a regionálního plánování
· Úzká provázanost národní regionální politiky s regionální politikou Evropské unie
· Menší spektrum používaných nástrojů podpory s výraznou stimulací tzv. endogenního rozvoje.

1. CHARAKTERISTIKA REGIONÁLNÍ DIFERENCIACE STÁTU A ZPŮSOBY JEJÍHO HODNOCENÍ

1.1. Charakter regionální diferenciace státu

Regionální rozdíly jsou sledovány na 3 prostorových úrovních, které odpovídají administrativnímu členění státu a jsou rovněž identické s jednotkami NUTS, používanými pro potřeby regionální statistiky v Evropské unii (EU). Konkrétně jde o:
3 regiony (Vlámsko, Valonsko a Hlavní město Brusel) - NUTS 1
10 provincií - NUTS 2
44 okresů - NUTS 3.
Uvedené členění může být inspirativní pro Českou republiku (ČR) jednak z hlediska výběru 3 řádů jednotek pro systém NUTS, jednak jako systém, který patrně nejlépe umožní pomocí statistických údajů hodnotit regionální rozdíly a tím vytvořit objektivní předpoklady pro volbu efektivní regionální politiky. Úrovni NUTS 1 by mohlo odpovídat rozdělení ČR na Čechy, Moravu se Slezskem a Prahu, úroveň NUTS 2 velmi dobře reprezentují kraje a NUTS 3 okresy. Podrobněji se však touto otázkou budeme zabývat v etapě III (regionální politika v ČR).
Belgie je státem, kde změna regionální diferenciace na nejvyšší úrovni (přesun ekonomické prosperity z Valonska do Vlámského regionu, datovaný od počátku 60. let) vedl ve svých důsledcích k několika státním reformám. Nejprve došlo k přeměně unitárního státu (historicky se opírajícím o ekonomickou a politickou moc francouzsky mluvících Valonů) ve stát regionálního typu (ústavně zakotvený v r.1970 a 1988) a později ve stát federální (Ústava z r.1993) založený na 3 regionech a 3 jazykových společenstvích (zde se jednoznačně prosadil rostoucí ekonomický vliv Vlámů a politický vliv dvoujazyčného Bruselu). O změně těžiště ekonomické síly na regionální úrovni svědčí následující údaje:

Region	1963	1988	1991
Vlámsko	49,8	58,7	62,2
Valonsko	31,3	26,3	21,7
Brusel	18,9	15,0	16,1

Podíl Vlámů na celkové populaci se přitom od r.1961 zvýšil pouze z 55.2% na 57.8% v r.1991. Ekonomická výkonnost se promítá i do problémů na trhu práce. V r.1993 byla míra nezaměstnanosti ve Vlámském regionu pouze 6.6%, ve Valonsku však 12% a v Bruselu 11.3% (v celé Belgii činila 8.8%).
Regionální rozdíly mezi 3 regiony mají svůj odraz v odlišné pozici vlámských a valonských provincií. Zatímco z hlediska ekonomické úrovně měřené HDP na obyvatele nepřevyšuje (podle údajů za r.1991) belgický průměr žádná valonská provincie, z vlámských provincií jej nedosahují pouze Východní Flandry. Obdobně všechny vlámské provincie vykazují nižší nezaměstnanost než je celostátní průměr, zatímco z valonských provincií toto splňuje pouze Luxembourg. I v této situaci je třeba hledat příčinu "regionalizace" regionální politiky v Belgii, založené na odlišných parametrech regionálního rozvoje.

1.2. Ukazatele regionálního rozvoje

Belgie patří k zemím, které maximální měrou harmonizovaly systém ukazatelů regionálního rozvoje se systémem užívaným v EU (v důsledku společného financování regionálních programů). Vzhledem k "regionalizaci" kompetencí ve sféře regionální politiky se však ve Valonsku a ve Vlámsku uplatňují odlišná hodnotová kritéria, vázaná na průměrné hodnoty v obou regionech (nikoli tedy na celostátní průměry), popřípadě v celé EU.
Současný systém základních ukazatelů regionálního rozvoje je následující:

a) Ekonomický rozvoj

1. Hrubý domácí produkt na obyvatele. Vyjadřuje produkci vyrobenou v regionu všemi ekonomickými jednotkami v regionu lokalizovanými. Relativizací na obyvatele vyjadřuje nejen ekonomickou výkonnost regionu, ale i míru jeho schopnosti zajistit požadovanou životní úroveň. Uvádí se buď za jednotlivé roky (pro meziregionální srovnání) nebo v tříletých průměrech (pro vymezení regionů zařazených do systému podpory).
2. Hrubý domácí produkt na pracovníka. Smyslem tohoto ukazatele je především vyjádřit úroveň ekonomické produktivity. Opět se sleduje za jednotlivé roky nebo v tříletých průměrech.
3. Vývoj HDP na obyvatele (pracovníka). Tento ukazatel se používá ve Vlámsku a jeho účelem je postihnout vývoj ekonomické “vitality” regionu (provincie, okresu) za pětileté období ve vztahu k vývoji za celý Vlámský region
4. Sektorová struktura ekonomiky. Charakterizuje vývojovou vyspělost (resp. problémovost) ekonomiky. Je vyjádřena podílem 3 ekonomických sektorů na celkové zaměstnanosti.

b) Trh práce

1. Míra nezaměstnanosti. Jde o druhý základní ukazatel (po HDP na obyvatele). Vyjadřuje podíl počtu registrovaných nezaměstnaných osob na celkovém počtu pracovních sil (přicházejících v úvahu pro pracovní proces, tj. např. mimo osoby připravující se na zaměstnání). Sleduje se jednak průměrná roční míra nezaměstnanosti, jednak průměr za tříleté období.
2. Vývoj nezaměstnanosti. Vyjadřuje procentuální změnu v míře nezaměstnanosti za pětileté období.
3. Míra ekonomické aktivity. Vyjadřuje podíl pracovních sil (zaměstnaní + nezaměstnaní) na celkovém počtu obyvatel. Charakterizuje míru zapojení populace do pracovního procesu, kdy se sledují především dlouhodobé vývojové změny.
4. Odhad přírůstku (úbytku) pracovních sil. Prognózuje se v podobě odhadu průměrné roční změny počtu pracovních sil na desetileté období. Považuje se za důležitý ukazatel z hlediska pracovní náročnosti lokalizace nových aktivit.

c) Populační vývoj

1. Hustota zalidnění. Tradiční ukazatel vyjadřující v integrované podobě charakter ekonomického a sídelního využití území. Je uváděn v počtu obyvatel na 1 km čtverečný.
2. Vývoj počtu obyvatel za posledních 10 let. Uvádí se v indexové podobě nebo v procentuálním vyjádření přírůstku (úbytku) obyvatel.
3. Přirozený přírůstek (úbytek) obyvatel. Vyjadřuje schopnost přirozené obnovy populace. Uvádí se za 1 rok nebo v tříletých průměrech ve vztahu na 1000 obyvatel).
4. Migrační přírůstek (úbytek) obyvatel. Používá se jako ukazatel atraktivity či neatraktivity regionu pro obyvatelstvo. Měří se stejně jako přirozená výměna obyvatel.
5. Podíl populace ve věku 15-64 let (ve Valonsku), resp. 20-64 let (ve Vlámsku). Klasický ukazatel vyjadřující podíl potenciálu pracovních sil na populaci.
6. Podíl zahraniční populace. Specifický ukazatel, užívaný vzhledem k vysokému podílu často velmi problémových skupin obyvatel (černí Afričané, Arabové, Turci) v některých regionech.

d) Ostatní charakteristiky

1. Struktura užití půdy. Vyjadřuje charakter využití ploch a nepřímo i krajinnou hodnotu území. Zjišťuje se podíl jednotlivých typů ploch na rozloze regionu v členění: zemědělské a lesní plochy, obytné zóny, podnikatelské zóny, ostatní plochy (zvláštní využití).
2. Podíl chráněných ploch. Specifický ukazatel charakterizující stupeň atraktivity krajiny pro různé typy činností (ochrana přírody, rekreace apod.) měřený podílem těchto ploch na rozloze regionu.

1.3. Problémové typy regionů

Vlámský a Valonský region již vzhledem ke své odlišné ekonomické podstatě používají odlišný přístup k vymezovaní problémových regionů, které jsou předmětem regionální pomoci. Oba regiony však zároveň respektují současná pravidla EU, aby bylo možné získat finanční příspěvky určené regionům zařazeným mezi cíle regionální politiky EU. Jestliže tak ve Vlámsku jsou problémové regiony označeny za “regiony s nižší ekonomickou vitalitou” a jsou definovány podprůměrnou dynamikou vývoje HDP, v terminologii EU jde jednak o rurální území s nízkým stupněm sociálně ekonomického rozvoje (dva okresy v provincii Západní Flandry), jednak o regiony s úpadkem tradičního průmyslu (několik okresů v provinciích Antverpy a Limburg).

Ve Valonském regionu jsou problémové regiony označeny za “rozvojové zóny”, přičemž v terminologii EU jde jednak o zaostávající regiony (celá provincie Hainaut), dále o regiony s úpadkem tradičního průmyslu (3 okresy v provincii Liége) a zejména o rurální území (řada okresů v provinciích Namur a Luxembourg nacházející se v Ardenách).

Celkově problémové regiony pokrývají 55% rozlohy území státu a v r.1992 v nich žilo 33.1% belgické populace. Mnohem vyšší podíl přitom zaujímají ve Valonském regionu. Dlouhodobým trendem je snižování počtu problémových regionů (např. v r.1980 pokrývaly území s 39.5% populace státu). Pro ČR je zajímavá skutečnost, že předmětem pomoci na národní úrovni (zabezpečované však Vlámským a Valonským regionem) i na úrovni EU jsou okresy (tj. úroveň NUTS 3), výjimku představuje pouze celá provincie Hainaut (NUTS 2).

2. KOMPETENCE VE SFÉŘE REGIONÁLNÍ POLITIKY A REGIONÁLNÍHO PLÁNOVÁNÍ, OBSAHOVÉ VYMEZENÍ TĚCHTO SFÉR

2.1. Kompetence ve sféře regionální politiky a regionálního plánování

Belgie je v tomto směru velmi specifickým státem, neboť v důsledku nejprve regionalizace a poté federalizace státu došlo, pokud jde o regionální politiku (či regionální rozvoj obecně) a regionální (územní) plánování k úplné decentralizaci. To znamená, že na centrální (tj. federální) úrovni nezůstaly žádné kompetence, neboť byly přeneseny zcela na regionální úroveň.

Podle belgické ústavy z r.1993 je stát založen na rovnoprávném postavení 3 subjektů: Federace, Regionů a Společenství. Každý z těchto subjektů má ústavou vymezeny kompetence, které až na několik nepodstatných výjimek (z našeho předmětu zájmu) jsou výlučné, čili že např. všechny kompetence v oblasti regionálního rozvoje spadají pouze do působnosti Regionů. Obecně platí, že Federace je zodpovědna za záležitosti celostátního významu (např. obrana, zahraniční politika, měna), Společenství za záležitosti vztahující se k jednotlivým občanům (např. školství, zdravotnictví, kultura) a Regiony za tzv. územně podmíněné záležitosti.

Kompetence regionů jsou následující:

· Regionální ekonomický rozvoj (patří sem i regionální politika)
· Regionální a územní (land-use) plánování
· Životní prostředí
· Technická infrastruktura
· Bydlení
· Zaměstnanost
· Podpora a dohled nad obcemi a provinciemi.

Kompetence ve sféře regionálního rozvoje a regionální politiky značí, že pouze Regiony prostřednictvím příslušných institucí (viz dále) stanovují koncepci regionální politiky, pravidla pro vymezování problémových regionů, formy regionální podpory, zajišťují financování regionální pomoci a vstupují do jednání o účasti EU v řešení regionálních problémů.

Institucionálně zajišťují regionální rozvoj vláda Vlámského společenství (společný exekutivní orgán pro Vlámský region a Vlámské společenství), vláda Valonského regionu a vláda Regionu hl. města Bruselu (ta pouze ve sféře regionálního a územního plánování). Konkrétně v případě vlády Valonského společenství a jejího ministerstva je regionální rozvoj a politika v kompetenci útvaru pro ekonomiku a zaměstnanost, regionální a územní plánování pak v kompetenci útvaru pro životní prostředí a infrastrukturu.

2.2. Obsah regionální politiky a regionálního plánování

Regionální politika

Obsahové vymezení a úkoly regionální politiky (v poslední době v souladu s celoevropským trendem i v Belgii začíná převládat pojem “politika regionálního rozvoje”) nejsou stanoveny žádnou legislativní normou v podobě zákona (na rozdíl od regionálního plánování). V obou regionech (tj. Vlámsku a Valonsku) je chápána jako součást ekonomické politiky, jejímž úkolem je:

· vytvářet předpoklady pro rychlejší ekonomický rozvoj v regionech zaostávajících z hlediska své ekonomické úrovně za hodnotami celku
· řešit parciální problémy regionů, ovlivňujících jejich celkový rozvoj (zejména vysokou nezaměstnanost, strukturální problémy, životní prostředí).

Charakteristickým rysem regionální politiky v obou regionech je výrazná orientace na tzv. vnitřní faktory regionální akcelerace, spočívající v omezení meziregionálních přesunů finanční pomoci (tato úloha je de facto převáděna na EU a její podporu v rámci regionální politiky) a naopak posilování “nefinančních” nástrojů, jako je vzrůst úlohy regionálních a územních plánů a tzv. regionálních rozvojových společností.

V Belgii se v současné době používají v podstatě tři skupiny nástrojů regionální politiky:

1. Regionální a územní plány. O nich bude podrobněji pojednáno v následující subkapitole.
2. Finanční nástroje. Zde se uplatňují jednak specifické vlastní nástroje Vlámského či Valonského regionu, jednak nástroje vázané na pomoc z Evropského regionálního rozvojového fondu. Do první skupiny patří tzv.regionální podněty, které mohou být přiděleny jakémukoli projektu, který je v souladu s cílem rozvoje regionu. Poskytují se do maximální výše 20% investičních nákladů po zdanění. Druhým finančním nástrojem (který je však nyní v platnosti pouze ve Vlámském regionu, neboť ve Valonsku byl v r. 1992 zrušen) je subvence úrokové míry (subvencuje se 7-8% úrokové míry podle technologické progresivity projektu na dobu maximálně 5 let).
Nástroje vázané na použití prostředků EU jsou dvojího druhu:

· poskytování subvencí na realizaci projektů zařazených do oficiálního seznamu
· financování realizace projektů zabezpečovaných přímo regionální vládou.

3. Regionální rozvojová společenství. V Belgii jde o významný nástroj podpory regionálního a lokálního rozvoje. Tato společenství (agentury) fungují na základě Zákona z r.1970 o organizaci plánování a ekonomické decentralizace, který byl modifikován v r.1990 (Zákon o organizaci regionálních rozvojových společenství). Úkolem těchto společenství je podpora sociálního a ekonomického rozvoje ve svých spádových obvodech (jsou jimi provincie), zlepšování podnikatelského prostředí a realizace některých aspektů sociální a ekonomické politiky regionálních vlád.

Regionální plánování

Belgický systém je založen na Zákonu o územním a regionálním plánování z března 1962, který přes řadu úprav i přes transfer pravomocí v této sféře na regiony (ústavní reformy v letech 1980 a 1988) zůstává stále v platnosti.

Základním úkolem regionálních a územních plánů je definovat rozvoj regionu, subregionu a obce z ekonomického, sociálního a estetického hlediska a ochrana krajiny (čl. 1 Zákona).

Zákon stanovuje územní hierarchii rozvojových plánů následovně: státní plán (nebyl nikdy realizován, po decentralizaci pozbyla tato úroveň platnosti), regionální plány, subregionální plány, obecní plány.

V současné době se již rýsují určité rozdílné přístupy k “prostorovému” plánování v jednotlivých regionech. Každý ze tří regionů se vyznačuje rozdílnými typy činností a má odlišné priority ve formulaci své regionální politiky prostřednictvím plánovacích dokumentů. Klíčové prvky “prostorového” plánování v jednotlivých regionech jsou následující:

a) Vlámský region. Existuje zde třístupňový systém prostorových plánů: region, provincie, obce. Sestavují se dva druhy plánů: prostorový strukturní plán a prostorový realizační plán. Strukturní plány zahrnují obecný rámec rozvoje. Důraz je přitom kladen na trvale udržitelný rozvoj s ekonomickým růstem orientovaným zejména do urbanizovaných území největších měst (Brusel, Antverpy, Gent). Klíčovou prioritu má ochrana přírodní krajiny. Realizační plány obsahují konkrétní rozpis úkolů, způsobů jejich realizace a kontroly.
b) Valonský region. Zde se rozvíjí dvoustupňový systém zaměřený na regionální a lokální úroveň. Každý plánovací stupeň musí vypracovat strukturální plán a zónovací plán (jejich obsah je obdobný jako u vlámského systému). Prioritami jsou v současnosti zvýšená péče o venkovský prostor a decentralizace plánovacího systému směrem k obcím.
c) Region hl. města Bruselu. Zde je aplikován stejný dvoustupňový sytém jako ve Valonsku. Zpracovávají se opět dva typy plánů: rozvojový plán a zónovací plán. Zvláštností je, že plány obcí musí být schváleny na regionální úrovni (potřeba koordinovaného rozvoje hlavního města jako celku). Rozvojový plán funguje jako obecný rámec rozvoje, zatímco zónovací plán specifikuje funkční využití ploch (land use). Priority současného regionálního plánu jsou následující: bytová a sociální politika za účelem ochrany smíšené populace a dosažení sociální rovnováhy, sladění ekonomického rozvoje s cíly ekologické a dopravní politiky.

3. FINANCOVÁNÍ REGIONÁLNÍ POLITIKY A ÚLOHA EVROPSKÉ UNIE

3.1. Financování regionální politiky

Transfer kompetencí v oblasti regionálního rozvoje na Regiony je pochopitelně spojen i s jejich povinností zajistit finanční zdroje (na národní úrovni) na realizaci konkrétních opatření a nástrojů regionální politiky a regionálního plánování. Finanční struktura Regionů je vymezena Finančním zákonem z ledna 1989, který po federalizaci státu je upraven zákonem z července 1993. Zákon určuje následující zdroje příjmové stránky regionálních rozpočtů:

· Podíl na celostátních daních (daň z přidané hodnoty, daň z příjmů obyvatel). Tvoří 90% příjmů Regionů.
· Regionální daně a poplatky (např. daň z nemovitostí, daň z vozidel, ekologické daně). Tvoří zhruba 8% regionálních příjmů.
· Nefiskální příjmy a půjčky. Jsou minimálním, doplňkovým zdrojem.

Údaj, jaké procento výdajů regionálních rozpočtů je určeno na financování regionální politiky, není k dispozici, avšak dostupné jsou údaje z mezinárodního srovnání na úrovni EU. V r.1990 činil podíl výdajů na podporu regionálního rozvoje 0.11% národního HDP, čímž se Belgie řadila na 7. místo mezi 12 státy EU (daný podíl je přitom dlouhodobě stabilní). Ve výdajích na 1 obyvatele (45 ECU v r.1990) zaujímala dokonce 4. místo, což svědčí o poměrně velkém významu belgické regionální politiky v mezinárodním srovnání.

Ve struktuře činností, které jsou v rámci regionální politiky financovány, převládají: modernizace ekonomických aktivit, výzkum a vývoj, vzdělávání a rekvalifikace, cestovní ruch, ochrana životního prostředí.

3.2. Vazby na regionální politiku Evropské unie

Zde se zaměříme na charakteristiku dvou aspektů provázanosti belgické regionální politiky s regionální (strukturální) politikou EU. Jednak na institucionální vazby, jednak na otázku financování.

Proces federalizace a decentralizace belgického státu zkomplikoval i mechanismus vzájemného propojení s orgány EU. Jelikož orgány Regionů (vláda a parlament) mají rovnocenné postavení s federálními výkonnými i legislativními orgány, přičemž dělba kompetencí se dotýká i mezinárodní úrovně, je obtížné určit, co např. na mezinárodní úrovni v oblasti regionální politiky je záležitostí Regionů (neboť se to vztahuje výhradně k regionálnímu rozvoji) a co je např. v kompetenci federace (neboť jde o širší než pouze regionální problematiku). Rozdělení kompetencí na nadnárodní úrovni mezi federaci a Regiony vzhledem ke krátkosti fungování nového státního systému není ještě ukončeno a tak mnohdy nastávají při jednání orgánů EU problémy, kdo je vlastně reprezentantem Belgie, zda federální či regionální subjekt.

V současnosti se v praxi uplatňuje hledisko, že v případě jednání a rozhodování o koncepci regionální politiky EU jako celku je Belgie reprezentována federálními subjekty, zatímco při jednáních o zařazení belgických regionů do cílů regionální politiky EU a o přidělování finančních prostředků na realizaci těchto cílů jsou partnery orgánů EU přímo Regiony.

Pokud jde o financování regionální pomoci v rámci cílů strukturální politiky EU, obdrží Belgie v období 1994-1999 1.8 mld ECU (přibližně stejnou částku na základě principu adicionality - viz etapa II studie - musejí zároveň investovat belgické regiony), čímž se řadí mezi původními 12 zeměmi na 9. místo. Největší díl (40%) připadne na podporu rozvoje provincie Hainaut, která je zařazena do cíle č.1.

Některé belgické okresy (čili jde o úroveň NUTS 3) jsou předmětem vlastních iniciativ EU v oblasti podpory regionálního rozvoje. Především jde o iniciativu INTERREG (do programů přeshraniční spolupráce je zahrnuto např. 90% území Vlámského regionu), dále o iniciativy RECHAR (restrukturalizace uhelných oblastí, např. v provincii Hainaut) a RESIDER (restrukturalizace hutnických regionů, viz provincie Liége).